“특별”에 취해있는 나라 이창용 논설위원

2026년 03월 30일(월) 16:18

우리나라에서 ‘특별시’, ‘특별 자치시’, ‘특별 자치도’ 등 ‘특별’이 들어가는 행정구역과 관련 특별법이 무분별하게 남발되고 있다는 지적이 지속적으로 제기되고 있다. 1특별시(서울), 1특별 자치시(세종), 3특별자치도(제주, 강원, 전북), 광주전남 특별시 체제에 이어, 정치권을 중심으로 ‘메가시티’ 통합 논의 과정에서 ‘충남 대전 특별시’, ‘대구경북특별시’ 등 새로운 특별시 명칭들이 백가쟁명 식으로 쏟아져 나오면서 사실상 전 국토의 ‘특별화’가 진행 중이라는 우려의 목소리다.
광역지자체는 대한민국 행정 체계에서 최상위 지방자치단체다. 그런데 최상위 단위의 명칭이 어떤 곳은 시(市)이고 어떤 곳은 도(道)이고, 어떤 곳은 특별 자치도이고, 또 새로 생길 곳은 특별시라고 한다면, 이건 행정 체계상 부자연스럽고 혼란스러운 일이다. 통합 논의에서 ‘특별시’가 남발되기 시작하면 문제가 커진다. ‘특별시’는 본래 단순 지명이 아니라 국가 운영상 특례를 부여하는 상징적인 용어인데, 그걸 통합을 추진하는 곳마다 각자 붙이는 순간 ‘특별함’은 인플레이션 되어 특별에 대한 ‘메리트’는 없어지고, 체계는 더 모호해질 수 있다. 또한 통합 지자체의 ‘명칭’은 국가 행정체계와 연결되는 공적 용어다. 국민이 그 이름만 보고도 “여기가 어떤 지위인지, 어떤 권한을 갖는지”를 짐작할 수 있어야 한다. 최소한 특별시, 광역시, 도, 특별 자치시·도 등의 용어와 법적 지위가 명확하게 규명되어 행정 체계의 일관성과 책임성이 확보되어야 하며, 원칙 없는 ‘특별’ 지위 부여는 지역 간 형평성을 저해하고 국가 균형 발전 정책의 일관성을 떨어뜨리게 된다. 특히, 재정 건전성을 훼손하며, 주민 자치보다는 단체장의 권력 집중과 막강한 벼슬로 이어질 수 있어 본래의 취지와는 동떨어진 감이 있다는 우려가 있다.
최근 통합 논의는 예전의 행정개편과는 결이 다르다. “지역(인구)이 줄어들어서 합치는 흐름”이다. 광주시와 전남도는 지난 25일 간담회에서 통합 명칭을 ‘광주전남 특별시’로 잠정 합의했다. 이런 행정통합과는 별도로 ‘특별자치도’라는 새 지위를 부여받아 운영되고 있는 곳과는 어떤 차별이 있는가이다. 제주특별자치도가 대표적이고, 강원특별자치도, 전북특별자치도 도 운영되고 있다. 이 상황은 여타 나머지 도(道)도 특별자치도 요청을 하면 거절할 명분이 딱히 없을 것 같다. 만약 그렇게 된다면 모든 광역도(道)가 특별자치도(道)가 될 것이며, 우습게도 특별하지 않다는 것과 같은 의미가 될 것이 아닌가? 또 한편으로는 지방에 “권한 이양”과 “세원이양”을 일삼아 외치는 나라는 우리나라가 유일하다는 것이다. 그러나 정작 주인인 주민들은 이런 일에 별로 관심 없으며 또 달라질 것이라는 기대도 하지 않는다. 다만 “권력 추종세력”과 뭔가 “부수적”으로 따라붙는 것들에 취해있는 지자체의 ‘선출직’들만 요란하다는 느낌을 갖는 것은 그동안 보여준 그들의 ‘행태’ 때문일까? 아무리 생각해 봐도 지방이 이렇게 ‘권한과 재원 쟁탈’에 혈안이 되면 될수록 “국가경쟁력”은 떨어지기 마련이라는 생각이다. 국가의 재정 ‘한계성’을 국민이면 누구나가 다 알고 있는 상식, 그런데 ‘국가 재원’을 “특별 자”를 붙여, 권한도 재원도 나누어 주어 소멸 위기에 있는 ‘지방의 경쟁력’을 살리는 것이 목적이라 한다면, 난센스일 수 있다.
오늘날 인류의 시선이 집중되어 있는 단 한 가지를 들어보라 하면 단연 “AI”가 주도하는 사회를 누가, 언제, 무엇으로 만들어 가느냐다. 날로 진화하는 ‘반도체’와 ‘AI’야말로 최고의 “독보적인 기술”과 “숙련도”를 요구하고 있으며 이를 판가름하는 것은 “분·초를 다투어 개발하는 속도감”이다. 속도전에서 뒤떨어지면 만회할 길이 멀어진다. 지방자치 30년을 평가하여 국민에게 어떻게 할까를 묻는 일이 급선무다.
시대의 화두는 빠르게 ‘진화’하고 있다. “도시경쟁력을 강조했던 ‘지방 시대,’ ‘지방이 살아야 국가가 산 다’라고 외쳤던 지방분권”도 중요하지만, 지금은 “국가가 경쟁력을 가져야 ‘지방’이 살 수 있다는 ‘선택과 집중’이 요구되는 시대”이다. 이는 특별한 설명보다는 각 나라의 ‘경제주체’들이 실시간으로 보여주고 있는 실상이다. 어제 보도된 기사에 의하면 ‘전기 먹는 하마’로 불리는 현재의 ‘GPU’구조로는 반도체 산업이 임계점에 도달했다는 것이다. 이제는 “빛으로 통신하고 빛으로 연산하는 반도체 생태계”를 곧 선보인다고 한다. 이처럼 “AI”가 주도하는 거대한 변화를 이끌어가는 “최첨단 국가”가 되는 것이 세계를 이끌어가는 국가가 되는 것이다. 만약 인구 많음이 경쟁력이라 한다면 중국, 인도, 인도네시아, 필리핀 등 인구 많은 국가가 선진국이 되어 세계를 지배해야 함이 맞는 논리가 아닌가? 스위스, 네덜란드, 스웨덴, 덴마크, 핀란드, 베네룩스 3국, 등 인구도 적고 나라도 넓지 않으면서 분권을 요구하지도 않고 노동운동도 균형 감각이 있는 나라 묵묵히 자기 할 일을 찾아서 하는 “국민”들이 나름 경쟁력 있고 잘 사는 나라들이 아닌가? … 오늘도 묵묵히… 우승 김효주, 전인지, 윤이나선수 TOP10, 대한민국 파이팅!